地缘政治变化背景下的欧安组织CQ9电子与气候安全

　　CQ9电子Niklas Bremberg，斯德哥尔摩大学政治学系副教授，瑞典国际事务研究所高级研究员，研究重点是国际惯例、气候安全治理以及欧盟外交和安全政策。

　　本文分析了欧洲社会日益感受到气候变化的不利影响，在地缘政治危机日益严重的今天，欧安组织在推进区域合作以应对气候安全方面的外交作用。一些欧洲国家与美国一起向乌克兰提供经济和军事支持，同时寻求减少对俄罗斯的能源依赖并降低二氧化碳排放。欧盟对俄罗斯实施了一系列制裁，两个此前在军事上不结盟的欧洲国家芬兰和瑞典已申请加入北约。这些事态发展表明欧洲安全正在迅速变化。本文重点关注 2021 年欧安组织瑞典主席的外交工作，试图回答尽管俄罗斯和美国之间的地缘政治紧张局势不断加剧，欧安组织成员国为何以及如何能够通过部长级决定。文章具体分析了瑞典外交官如何利用欧安组织既定外交公约来推进气候安全区域合作。

　　俄乌冲突凸显了应对气候变化和推进国际安全的努力如何日益交织。一段时间以来，国际关系及相关领域的研究已经承认，气候变化可能会影响人类和国家安全的不同方面。近年来，学者们越来越关注政治参与者如何看待与气候相关的安全风险，以及为应对这些挑战而采取的组织应对措施。这一分析重点是基于这样一种理念，即由于减缓和适应气候变化的努力不足，国家和地方社区不仅面临着与气候相关的安全风险，而且这些风险往往具有区域性。例如，极端天气事件、干旱和洪水往往会同时影响同一地区的多个国家。与气候相关的安全风险的跨国特征不仅与通过共享流域、河流和海岸线等环境和地球物理联系相关，而且还与人员、货物、资本和能源供应的跨境流动有关，这些流动可能导致气候条件的变化会以各种破坏性的方式受到影响。

　　因此，国家和地方社区寻求区域和跨国合作以减轻和适应气候风险的强烈动机似乎是不言而喻的，因为这可能减少气候变化的不利影响从一个国家“溢出”到另一个国家的可能性。然而，在与气候相关的安全风险方面加强合作的需求并不一定会转化为管理和减少此类风险的有效区域应对措施。组织惰性、不同的政治优先事项以及对气候变化不利影响的否认都是可能阻碍合作的因素。战争和国家间冲突也可能阻碍国际社会管理气候相关安全风险的努力。

　　不过，有证据表明，全球和区域一级的国际组织正在更多地参与减轻和适应与气候有关的安全风险的努力。这些努力包括制定有关预防和准备、早期预警系统和信息共享的政策，以及加强危机管理和救灾能力。例如，联合国建立了气候安全机制，作为联合国政治和建设和平事务部、联合国开发计划署和联合国环境规划署的联合倡议，以加强联合国系统分析和系统应对气候变化对和平与安全的不利影响的能力，北约最近决定在加拿大蒙特利尔启动气候变化与安全英才中心，以汇集军事和民事行为者，开发和共享气候安全知识。地方、国家和国际行为者之间的知识创造和交流已被确定为制定适当的全球和区域应对气候相关安全风险措施的关键。

　　在新出现的气候安全领域，欧安组织是一个非常有趣的组织。欧安组织有 57个成员国，分布在高加索、中亚、欧洲和北美，是目前世界上“从温哥华到海参崴”最大的安全组织，也是除联合国外唯一一个俄罗斯和美国都是成员的组织。尽管欧安组织在塑造冷战后欧洲安全方面发挥着独特的作用，但其在促进合作以减轻和适应与气候相关的安全风险方面的潜力和局限性并未得到学术界的广泛关注。

　　2020 年，欧安组织启动了一个由安道尔、奥地利、捷克共和国、德国、意大利、列支敦士登、卢森堡和挪威资助的项目，旨在绘制高加索、中亚、东欧和东南欧的气候风险地图，制定减少风险的措施并提高认识。2021 年，欧安组织组织了一次高级别会议，讨论气候变化对经济和安全的影响。然而，类似这些行动的范围有限，而且作为一个以共识为基础的大型组织，欧安组织在最小公分母的基础上前进，使得参与国有时很难达成共同立场CQ9电子。

　　本文分析了为推动欧安组织在气候相关安全风险合作中的作用而开展的外交工作，其出发点是，学者们应减少对其正式组织特征的关注，而更多地关注由欧安组织的“召集力”所汇集的外交官和从业人员组成的非正式团体所形成的以竞争和学习为中心的新兴政治动态。诚然，将分析重点放在讨价还价、制度CQ9电子、权力和利益上可能会捕捉到像欧安组织这样以共识为基础的组织中外交谈判的重要方面，但方法论上的问题在于，很难确定这些正式和结构性因素对解释具体结果的重要性。此外，关于国际组织和国家代表内部和之间非正式合作的大多数理性主义观点都无法解释首先使非正式合作模式成为可能的社会进程。

　　最近关于国际政治中的实践共同体（CoP）的研究有助于解释社会秩序的形成过程，研究了为什么以及如何通过一些有意义的行为组合（而不是其他行为组合）来非正式地组织国际合作。Jean Lave 和 tienne Wenger 最初创造了“实践共同体”（CoP）概念，以捕捉情景学习的多方面社会动态。学习发生在社会环境中，个人在其中获取与执行任务相关的实践知识，CoP 成员通过“共同体在其存在过程中产生或采用的例行程序、语言、工具、做事方式、故事、手势、符号、流派、行动或概念”来协商知识。这些实践由一系列公共资源维持，体现了一个社区的知识，并赋予实践者必要的处置权和期望，以培养治理能力，使权威合法化，从而参与相互协商的不断发展的联合企业。

　　将分析重点放在“合作共同体”上，可以让国际关系学者系统地研究在共同实践和背景知识的背景下，从业者群体是如何形成政治结果的。通过指向意义生成和身份形成，CoP 概念为思考情景化和实践性学习如何塑造国际政治中新出现的社会动态提供了方法。例如来自不同国家的外交官为推进联合国气候变化谈判而组成的团体、执行多国任务的不同国家的军事官员或协调国际救灾以援助当地社区的人道主义援助工作者的共同实践。然而，CoP 的成员并不一定与重新整合的组织隶属关系和边界结构（如非盟、欧盟、北约和联合国）相对应，而且这些实践者团体并不总是必须就如何实现特定结果达成一致。在实践中，正是知识创造和交流的过程性和部分冲突性特征将一个共同体维系在一起，并形成了政治成果。这是一个重要的区别，因为它强调了共同实践的关键方面，而这些方面并没有被“认知共同体”的概念所涵盖，“认知共同体”通常被定义为具有公认专业知识的专业网络。

　　因此，要了解代表欧安组织参与国的外交官们是如何就与气候相关的安全风险这样一个相对较新的议题形成共同立场的，就有必要了解这些实践者的观念，即在特定时间可以做什么，不能做什么，以提高欧安组织应对此类风险的能力。这种实践知识是由越来越多志同道合的外交官围绕欧安组织的“外交场所”而形成的。从外交竞争中汲取实践经验的过程在此至关重要，因为在欧安组织中，谈判和协商一致决策的外交实践意味着外交官们要学会如何在一个议题上努力转移最小公分母，这可能需要扩大志同道合的外交官群体，与欧安组织秘书处的官员合作，并与那些仍未被说服的代表达成妥协，以推进某一政策议程并使其长期保持活力。

　　瑞典自 1993 年以来就没有担任过欧安组织主席国，其 2021 年主席国任期的主要目标之一是促使部长理事会同意通过一项关于气候变化的新决定。这是基于这样一个事实，即一些国际组织最近就如何应对与气候有关的安全风险提出了自己的立场，而欧安组织自2007年《马德里宣言》以来尚未就此问题通过任何重要的政治声明。通过一项部长级决定将发出强烈的政治信号，表明欧安组织致力于应对气候变化带来的安全挑战。在瑞典担任联合国安理会非常任理事国期间（2017-2018年），从建立联合国气候安全机制的成功运动中吸取的经验教训为瑞典外交官提供了一个基准。瑞典外交官们还表明，与唐纳德特朗普（Donald J. Trump）担任主席期间的行动方式相比，美国驻欧安组织代表团在乔拜登（Joe Biden）担任主席期间将更热衷于推进这一政策议程。来自法国、德国和非正式环境之友小组其他成员的代表支持欧安组织通过这项新决议。

　　瑞典外交战略是由其在斯德哥尔摩外交部和瑞典驻维也纳欧安组织代表团设立的欧安组织特别工作组制定的，其部分基于这样一种观点，即通过的新决议要符合欧安组织已经确立的任务——可以追溯到1975年的《赫尔辛基最后文件》——并表明欧安组织已经参与了一系列气候安全活动。但是，该战略还基于这样一种论点，欧安组织产生的新决议不仅要为其正在进行的活动提供政治影响力，还要有助于加强其在气候安全领域的作用。要做到这一点，必须明确承认气候变化的不利影响与潜在的武装冲突风险增加有关。该战略还旨在强调这样一个事实，即欧安组织与气候相关安全风险的许多项目都是由参与国集团以预算外手段资助的。一些参与国认为这些活动不是欧安组织核心任务的一部分，这意味着从这些项目中吸取的经验教训并没有为如何发展欧安组织在气候安全领域作用的政治讨论提供有意义的信息。因此，该战略认为，通过部长级决议将进一步实现欧安组织在气候安全领域的潜力，并增加其与参与国和伙伴组织的相关性。

　　几位外交官感觉到欧安组织围绕气候安全的政治势头日益增强，在瑞典开始担任欧安组织主席之前，非正式环境之友小组的创建和扩大已经表现出整个组织对整合环境和安全问题的强烈支持。美国驻欧安组织代表团代理副团长伊丽莎白罗森斯托克-席勒（Elisabeth Rosenstock-Siller）在常设理事会上发言，敦促与会国考虑采取措施“应对气候变化对地区安全的广泛影响”。对瑞典而言，该声明的重要性不仅在于美国的政治影响力，还在于其所包含的详细建议——尤其是建议欧安组织协助参与国制定一份评估气候变化对安全影响的最佳实践指南，以及欧安组织应将气候因素纳入现有的冲突预防措施，例如以预警系统的形式监测因关键资源而加剧的紧张局势。

　　从缔约方的角度来看，几位外交官明确提到了欧安组织的“召集力”，并将其描述为依靠将来自不同政策领域和政治层面的利益相关者围绕共同关注的问题聚集在一起的做法，例如在气候变化的经济和安全影响高级别会议上。因此，欧安组织外交活动的一个显著特点是，它提供了一个场所，在这里可以分享有关当地脆弱性的知识和风险管理战略的信息，而很少有其他国际组织能够做到这一点，这使它在气候安全领域独树一帜。

　　但同样重要的是要注意到，即使是志同道合的外交官们在推进议程的最佳方式上也并不一致，因为一些人主要看到了连接全球和国家承诺的附加价值，而另一些人则不相信欧安组织是解决气候变化、环境挑战和安全之间关系的最佳场所——为这样做可能会有重复其他组织（主要是联合国）工作的风险CQ9电子。一些外交官还认为，参与国可能不愿意让新问题（如与气候相关的安全风险）掩盖既有问题（如预防冲突）。大多数受访者认为政治变革的确可以很快发生，另一位外交官则认为，气候安全并没有被所有参与国真正视为欧安组织的关键优先事项，外交谈判中最常用于说明气候相关安全风险的例子通常来自欧安组织地区以外(例如乍得湖地区和索马里)。然而，这并不意味着与气候相关的安全风险在欧安组织所在地区不存在，只是这些风险并不总是被参与国认识到。

　　访谈数据以及在维也纳现场的观察表明CQ9电子，瑞典和欧安组织中志同道合的伙伴并没有最终实现他们理想中的部长级决定。然而，该决定是一份一致同意的文件，用一位瑞典外交官的话说，“没有遗漏任何重要内容”。该受访者还强调了其他重要因素。首先，由瑞典在气候安全领域的重要合作伙伴英国主办的格拉斯哥COP26会议在部长级决议紧张的最后谈判阶段结束，这为瑞典外交官向不情愿的代表团施加压力提供了额外的政治动力。其次，俄罗斯和土耳其从谈判一开始就表示怀疑，但两国都愿意在2021年初就欧安组织在气候安全方面的作用进行讨论。在一位瑞典外交官看来，这反映了欧安组织作为一个区域安全组织的独特属性，因为沟通渠道对俄罗斯和土耳其都是开放的，这使得瑞典外交官逐渐了解到土耳其和俄罗斯政府可能会同意什么。

　　气候安全领域的从业人员群体并不局限于特定的组织，因为外交官和官员们跨越组织的界限进行互动和相互学习，这一点可以从 COP26 会议的成果如何用于欧安组织的谈判中得到说明。然而，为了取得成果，外交官需要了解特定外交场所的预期行事方式，以推进谈判。让环境和气候问题专家参与讨论的做法对于拓宽外交讨论范围非常重要--从狭隘地关注是否有确凿的科学证据表明气候变化会增加国家间冲突的风险，到承认气候变化可能会对人类和社会安全产生更广泛意义上的不利后果。

　　该部长级决定还具有明显的广泛性，涵盖了各个方面，包括呼吁参与国制定国家战略以减轻气候变化的影响并增强抵御气候变化的能力；促进技术创新和可再生能源的使用；以及呼吁在 COVID-19 的恢复过程中采用一种考虑到气候变化的方法。然而，几位受访者认为，该决定的主要益处在于，它为欧安组织秘书处提供了进一步开展活动的手段，以支持欧安组织地区在气候相关安全风险方面的区域和跨国合作。因此，欧安组织的最低共同标准已经朝着以下方向发展：在最高政治层面承认应对气候变化挑战的必要性，并明确规定欧安组织可开展的活动范围，以支持参与国和合作伙伴应对与气候相关的安全风险。

　　本文的分析表明，由于2021年部长级会议的决定，欧安组织今天能够更好地协助参与国应对气候变化的不利影响；这些国家就进一步明确欧安组织的作用达成一致这一事实，标志着气候安全方面的国际合作向前迈进了一步。与会国能够在部长理事会层面达成一致的任何承诺都向国家和地方行为体以及伙伴国家和其他组织发出了一个强烈的信号，即可以通过协调的政治行动来应对与气候有关的安全风险。在地缘政治竞争加剧的时期，更应该被着重关注。然而，分析也表明，欧安组织参与国之间的雄心水平仍有很大差异，而且它们之间很可能对什么是最佳前进方向存在相当大的意见分歧。

　　最后，本文的分析表明，关注国际组织内部新出现的政治动态，对于在不同的制度背景下如何形成应对气候相关安全风险的行动提供了重要的分析见解。近年来CQ9电子，将气候相关安全风险的科学研究与多边外交联系起来的工作势头良好，但各国为促进可持续发展和减少对化石能源的依赖以降低排放而做出的尝试可能会产生破坏性影响，这很可能会导致新的地缘政治紧张局势，而我们需要更好地理解这些紧张局势。

　　译者：张钰晗，国政学人编译员，吉林大学行政学院国际政治系，研究兴趣为国际关系理论、国际政治经济学、政治哲学。